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财政部出PPP评价标准:定性评价当主角

发布时间:2019-10-12 22:32:02 编辑:笔名

经过多轮征求意见和修订,《PPP物有所值评价指引(试行)》(下称《指引》)于近期印发。

大岳咨询总经理金永祥告诉《第一财经日报》记者,《指引》起草时争论焦点主要是定量评价部分,目前实践中定量评价可操作性差,还需总结经验和积累数据逐步推进,而定性评价更适合中国国情。

最终,《指引》给出的答案是,PPP物有所值以定性评价为主,但也同时鼓励地方进行定量评价。

金永祥表示,物有所值评价(VFM)是决定一个项目采用传统模式还是PPP模式的决策工具,千呼万唤始出来,将对规范PPP项目的运作起到重要支撑。《指引》出台将有助于统一PPP项目的评价标准,尽管就具体某个项目而言,评价结果还会有一定误差,但不同项目之间的横向比较将更有说服力,这本身就很有价值,是对PPP很有意义的事情。

定性评价为主

物有所值(VFM)评价起源于西方国家,为是否采用PPP模式建设基础设施项目的一种决策工具。虽然业内人士认为物有所值评价容易流于形式,实践中地方政府也容易走偏,但财政部仍力推物有所值评价。

《指引》要求,拟采用PPP模式实施的项目,应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

物有所值评价包括定性评价和定量评价两个方面,这次《指引》出台则明确了定性评价和定量评价的方法。

金永祥表示,财政部去年在有关文件中提出物有所值概念后,各地都尝试进行物有所值定性评价和定量评价,但采取的方法是基于各自对物有所值的理解,因此评价结果往往有很多争议。而《指引》的出台主要明确了两件事:第一,以定性评价为主,鼓励进行定量评价;第二,提出了定性评价和定量评价的方法。

此前,业内人士认为定性评价主观性大,部分善于做“命题作文”的机构往往会根据业主的意见左右“物有所值”评价结果,使其流于形式。《指引》则规范了定性评价指标和操作方式。

《指引》称,现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段,以及项目决策和绩效评价的参考依据。

根据《指引》,定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标和一些补充指标,总分为100分。原则上,定性评价评分结果在60分(含)以上的,通过定性评价;否则,未通过定性评价。

为了确保定性评价客观公正,《指引》要求定性评价专家组应包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

风险评价难以量化

财政部称,由于实践中缺乏充足的数据积累,难以形成成熟的计量模型,物有所值定量评价处于探索阶段,各地应当依据客观需要,因地制宜地开展物有所值评价工作。

所谓的定量评价,是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。只有PPP值小于或等于PSC值的,认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的,认定为未通过定量评价。

金永祥认为,物有所值(VFM)的定量分析不仅涉及投资和运营成本,还涉及各种风险、政府对传统体制的各种支持、各级政府对PPP的监管成本等因素的货币化、数量化和现值化,计算结果的可靠性差,这让定量评价难以在实践中运用。

“逐步推进PPP物有所值定量评价是明智的,我国有很多特殊情况限制,我们不能简单借用国外的决策工具。比如,道德风险在国外不是问题但在国内是问题又无法反映在评价体系之中,同样的问题还有运作风险,由于运作失误造成各地PPP失败的例子大量存在。再比如,中立性调整问题,我国政府与国企的关系错综复杂,很难进行计算。”金永祥告诉本报记者。

他认为,定量评价还需要总结经验,积累数据,逐步推进。“随着改革的推进,我们的社会将越来越规范,届时进行定量评价的条件就会越来越成熟,定量评价的作用就会越来越大。”

有分析人士指出,《指引》中定量分析简化了较多原来较为复杂的计算过程,提高了定量分析的可操作性。

另外,定量分析有效地与原《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》进行衔接,提高了政策的延续性和一致性。而且,《指引》提出物有所值评价文件在报省级财政部门备案后,将报告电子版上传PPP综合信息平台,要求必要的信息披露,提高各项目评价报告的及时性和透明度,报告的各细节内容在全生命周期内都供社会监督。这也有利于将PPP项目的物有所值工作和PPP综合信息平台有机结合。

《指引》称,应统筹定性评价和定量评价结论,做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目,可进行财政承受能力论证;“未通过”的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。

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